以制度创新强化监督职责

信息来源: 校纪委办 发布日期: 2015-02-18 浏览次数:

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。这是对党的纪律检查工作领导体制深化改革作出的一项具体部署。“推动双重领导体制具体化、程序化、制度化”是改革的基本路径,“强化上级纪委对下级纪委的领导”是改革的基本方向。

  “推动双重领导体制具体化、程序化、制度化”,其要义是进一步理顺“双重领导”体制的领导关系、明晰领导权限、规范工作程序、制定工作制度,并突出体现在领导权限的调整以及与之相应的工作程序和制度的建立上,以建立起适应新形势、新要求下党的纪律检查工作需要的领导体制,保障各级纪委更好地履行职责。

  在十八届中央纪委五次全会上,习近平总书记再次明确要求:深化党的纪律检查体制改革,加强制度创新,强化上级纪委对下级纪委的监督,推动纪委双重领导体制落到实处。

  当前党的纪律检查工作双重领导体制运行现状及存在问题

  现行的党的纪律检查工作双重领导体制是党的十二大党章确立的。三十多年来,在双重领导体制不变的情况下,对领导权限作过两次适当调整。

  党的十二大党章确立的纪律检查工作双重领导体制,未对同级党委和上级纪委领导权限作出明确划分,在实践中由于各级纪委的工作领导权、工作考评权同属同级党委和上级纪委,而最能体现领导力的纪委领导班子成员提名权属同级党委,客观上决定了现行的双重领导体制是以同级党委领导为主、上级纪委领导为辅的领导体制。这一体制在维护地方党委的集中统一、保障纪委履行职责的物力需求方面发挥了积极作用,但也使得纪委在独立履行职责方面有所限制和顾虑。

  鉴于此,1997年中央批准的《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》,在干部任用上提出“各级纪检监察机关领导干部的提名、任免、兼职、调动,各级组织、人事部门必须事先征得上级纪检监察机关的同意”,在案件查办上要求“党的地方和部门的纪委(纪检组)发现同级党委(党组)或它的成员有违反党的纪律的情况,有权进行初步核实,并直接向上级纪律检查委员会报告,任何组织和个人不得干预和阻挠”等,明确了上级纪委对下级纪委班子成员提名建议权和查办案件工作的部分具体权限。

  在2013年党的十八届三中全会上,党中央、中央纪委进一步明确“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”和“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的“两个为主”要求,强化了上级纪委对下级纪委的领导。

  然而,各级纪委在实际落实“两个为主”要求过程中,由于缺少配套具体工作权限的明确以及相应工作程序的设置和相关制度的建立,难免存在虚化和弱化的问题,主要表现在以下三个方面:

  配套机制不完善,造成上级纪委提名考察权难以落实到位

  根据《党政领导干部选拔任用工作条例》,领导干部的选拔任用包含动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等程序,上级纪委在落实“纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的要求时也必须遵循这一程序,然而这一程序的实际操作一直由党委组织部门掌握,纪委尚未独立建立这样一套机制来实施提名考察。比如,动议环节,何时启动班子调整、班子如何调整等都由组织部门掌握和决定,纪委无法介入动议环节则必然使提名失去主动;提名环节,因组织部门掌握着干部现实表现和后备干部信息,一般都由组织部门提出初步人选征求纪委意见,纪委由于缺少关键的信息支撑,无法发挥主导作用,导致征求意见更多地成为一种象征性程序;考察环节,由于纪委自身没有一套成熟的考察程序以及缺乏组织部门那样的专业考察能力,使得在共同考察时也往往处于从属地位。

  工作程序不严密,导致上级纪委难以真正主导查办案件工作

  依据《案件检查工作条例》,案件检查工作包含受理和初步核实、立案、调查、移送审理等程序。落实“查办腐败案件以上级纪委领导为主”的要求,必然涉及对上级纪委在上述各程序中领导权限的明确。而《条例》中,除立案环节,对纪委、同级党委和上级纪委的有关权限进行了明确外,其余各环节,如调查和移送审理阶段均只对纪委和同级党委的权限做了原则区分,未明晰上级纪委的领导权限。现实中,上级纪委虽采取了一些措施加强对下级查办案件工作的领导,但这些措施都较为独立零散、缺乏严密的程序设计,使得上级纪委很难真正全程掌控下级纪委的查办案件工作。如线索处置时,虽要求下级纪委必须同时向上级纪委报告,但下级纪委报告时一般都会事先征得同级党委认可;调查时,上级纪委虽派员指导监督,但案件的核心信息和调查把控仍由下级纪委掌握;审理时,给予党纪处分或组织处理都需经同级党委认可,上级纪委检查案件卷宗、审理卷宗时都已是既成事实。

  考核评价不科学,使得上级纪委对下级纪委的领导失之于软

  当前,纪委在接受同级党委和上级纪委对工作的考核评价时,从理论上讲同级党委和上级纪委享有同等权力。然而,在实际工作中,由于同级党委和上级纪委的考核价值取向存在一定差异,评判标准产生不一致,必然使纪委在接受考核时工作倾向有侧重。另一方面,上级纪委的考核评价仅仅决定着下级纪委在系统内的排名对比和荣誉获得,而同级党委的考核评价直接决定着纪委在一个地区的地位、影响力和工作环境,二者的效用差异,使得纪委更加看重同级党委的考核评价,产生“身在屋檐下”的心态,客观上更偏向于同级党委领导。

  纪律检查工作体制改革又向前推进“一公里”

  十八届三中全会决定中关于纪律检查体制改革内容之一的“两个为主”主要包括——查办案件的事权,“纪委书记、副书记的提名权以上级纪委为主。当前,完善和出台可具体化、程序化、制度化操作的实施细则,是确保纪律检查工作双重领导体制高效运行的现实需要。

  “三个办法”的通过强化纪委对同级党委的监督

  当前,一些地方发生的贪污腐败窝案,之所以能够一根绳牵出一串“蚂蚱”,与单个存在的腐败行为没有得到有效监管和查处,没有及时防止腐败行为的“蔓延”密切相关。如何弥补对同级党委的监督“真空”,也是当前纪检监察工作体制改革的一个重点内容。

  日前刚刚审议通过的《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》、《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》,正是从加强反腐败体制机制创新和制度保障角度出发,强化上级纪委对下级纪委的领导权以及提名权,再次加强了对同级党委特别是常委会成员的监督。

  此次试行的三个文件以人事权上提为主,推动了党的纪律检查工作双重领导体制改革“落地”,推动各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主程序化,明确上级纪委在提名考察工作中的职责权限。此举还可能涉及如实行各级党委向上级党委报告履行主体责任情况、各级纪委向上级纪委报告履行监督责任情况,建立完善领导干部特别是主要领导干部向上级纪委全会述廉述责并接受评议质询制度等。

  另外,此次对于中管企业纪委书记、副书记提名的规定也一同推进,预计中管企业纪委书记的提名也会按照“提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的要求执行。目前,已有一些地方探索企业纪委书记出缺不再内部产生,而由国资委纪委提名、国资委党委任命。

  三个提名考察办法,意在强化双重领导体制打破了被监督者领导监督者的单一体系,无疑是纪律检查工作体制改革的一个重要突破。

  建立查办腐败案件以上级纪委为主的机制

  强化双重领导体制,不仅能够加强各级纪委对同级党委的监督,而且有利于理顺同级党委和上级纪委对本级纪委的领导权责关系,有助于纪委履行对整个党政系统领导干部的监督职能。

  围绕信访举报处置、案件线索管理、案件检查和审理等方面强化上级纪委领导权限、规范上级纪委的领导程序,不断完善查办腐败案件以上级纪委领导为主的具体实施办法。比如,建立全程报告制度,下级纪委收到的信访件每月向上级纪委报告,下级纪委掌握的案件线索每月向上级纪委报告,对已进入调查环节的案件分阶段将调查情况向上级纪委报告,进入审理环节在本级纪委常委会讨论前先向上级纪委报告,确保上级纪委对查办案件工作的知情权。完善分类办案机制,对下级纪委直接查办的案件进行指导查办,对案情重大、疑难、复杂而下级纪委无力查办的案件进行提级查办,对上级纪委交办的案件进行跟踪督办,对下级纪委不宜直接调查的案件指定下级其他纪委交叉查办,确保上级纪委对查办案件工作的参与权。建立责任追究机制,凡发现并查实下级纪委对管辖范围内的案件线索隐瞒不报、压案不查致使腐败案件得不到有效查处的进行追责,凡发生拖延上报时间、拖延案件查办、拖延案件审理等问题的进行追责,凡重大线索遗漏而上级纪委从其他渠道发现案件并查处的进行追责,确保上级纪委对查办案件工作的监督权。建立审理结案核准制度,下级纪委审理结案必须报上级纪委核准,下级党委、纪委的处理意见与上级纪委不一致时,上级纪委拥有最终决定权。(刘春晓 葛祥)

 

(转载自:中央纪委监察部网站,来源:中国纪检监察报)